Guerra fiscal de ICMS no Brasil: exame sobre a unanimidade exigida para a concessão de incentivos fiscais no Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ).

Abstract

A Guerra Fiscal dos Estados Brasileiros em torno do ICMS envolve a análise da compatibilidade do quorum unânime exigido para as deliberações dos Estados no CONFAZ com a Constituição Federal de 1988. Esta análise não pode prescindir da observância das identidades constitucionais subjacentes às Cartas de 1967/69 e 1988; do modelo federativo adotado pelo Brasil e da espécie de agir adotada pelos entes da Federação quando está em jogo a concessão de incentivos fiscais de ICMS. Sob esses aspectos, foi possível verificar que a unanimidade está de acordo com o federalismo fiscal pressuposto pela ordem constitucional de 1988. Sob o prisma da identidade constitucional, constata-se que a unanimidade era ainda mais compatível com a identidade constitucional anterior, o que não significa que, a partir da nova ordem constitucional, passou a ser inconstitucional. Trata-se de escolha política veiculada pela legislação infraconstitucional que pode ser alterada a partir de um novo consenso que reflita uma identidade constitucional diversa da anterior. Além disso, sob o prisma da validade, o quorum unânime possibilitaria um agir comunicativo por parte dos Estados em coerência com um modelo de federalismo cooperativo. Por outro lado, sob o ângulo da facticidade, a necessidade de unanimidade possibilitaria que um único Estado agisse de forma estratégica para impedir a concessão de benefícios por outros Estados, visando os seus próprios interesses e contribuindo para a manutenção da concessão de incentivos fiscais na base do “jeito”. Esse quadro tem levado o Supremo Tribunal Federal a agir como árbitro da Federação, do que são exemplos a prolação de inúmeros precedentes no sentido da inconstitucionalidade da concessão de incentivos fiscais sem a prévia autorização do CONFAZ, a pendência de apreciação da proposta de súmula vinculante sobre o tema e julgado que discute se é possível perdoar créditos tributários decorrentes de incentivos concedidos unilateralmente pelos Estados e Distrito Federal, no passado, se houver posterior concordância do CONFAZ sobre a matéria. Parece recomendável a modulação dos efeitos da proposta de súmula, bem como a validação da remissão concedida pelos Estados em contexto de rara cooperação entre as unidades federativas, que reflete verdadeiro diálogo institucional sobre o tema.

The tax war of Brazilian states around the ICMS involves the analysis of the compatibility of the unanimous quorum required for the deliberations of the States in CONFAZ with the Federal Constitution of 1988.This compatibility cannot be verified without the observance of the constitutional identities underlying the 1967/69 and 1988 charters; the federal model adopted by Brazil and the kind of action adopted by the entities of the federation when discussing ICMS tax incentives. Under these aspects, it was possible to verify that the unanimity is in agreement with the fiscal federalism presupposed by the constitutional order of 1988. It also can be concluded that unanimity was more compatible with the previous constitutional identity. However, it does not mean that, in the new constitutional order, that quorum became unconstitutional. This is a political choice conveyed by infra-constitutional legislation which can be changed, in the future, if there is a consensus that reflects a new and diverse constitutional identity. Moreover, from the perspective of validity, the unanimous quorum enable a communicative act on the part of States consistent with a cooperative federalism model. On the other hand, from the perspective of factuality, the need for unanimity would allow a single state to act in a perlocutionary way through a strategic action, preventing the granting of benefits by other states in their own interests and contributing to the maintenance of tax incentives on the basis of "knack". This situation has led the Federal Supreme Court to act as arbitrator of the Federation. This can be exemplified as a result of numerous precedents in the sense of unconstitutionality of the concession of fiscal incentives without the prior authorization of CONFAZ as well as pending the consideration of the proposed binding sumula on the subject. In addition, the Supreme Court will judge whether it is possible to not charge tax credits arising from incentives granted unilaterally by the states and Federal District, in the past, if there is subsequent agreement of CONFAZ on the matter. It seems possible to modulate the effects of the proposal of sumula, as well as the validation of the remission granted by the states in a context of rare cooperation between the federative units that reflects a true institutional dialogue on the subject.