Requisitos para a configuração de erro grosseiro do parecerista jurídico pelo Tribunal de Contas da União

Abstract

A Advocacia Pública, elevada ao patamar de Função Essencial à Justiça pelo Constituinte de 1988, tem como missão representar o Estado brasileiro em todas as suas esferas, judicial e extrajudicialmente, bem como, nas atividades de assessoramento e consultoria jurídicos, além de orientar a atividade administrativa, em especial, o Administrador Público responsável pela tomada de decisões nos órgãos e entidades que compõem a Administração Pública. A atividade de consultoria e assessoramento jurídicos, a Administração Consultiva, é exercida pelos advogados públicos, na função de pareceristas jurídicos, aos quais devem ser conferidas as garantias e as prerrogativas pela inviolabilidade das suas manifestações no exercício da profissão, previstas no artigo 133, da Constituição, bem como no Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil. No exercício da atividade consultiva, tem sido frequente, no âmbito dos órgãos de controle, em especial o Tribunal de Contas da União, a responsabilização do parecerista jurídico, juntamente com o Administrador Público, por entender que o parecer jurídico, que deu suporte à tomada de decisão ou edição do ato administrativo, incorreu em erro grosseiro do parecerista. O Supremo Tribunal Federal, quando demandado, afastou a responsabilização do parecerista jurídico, fixando, primeiramente, o entendimento de que o parecer jurídico é mera opinião e, portanto, salvo nos casos de dolo ou erro grosseiro, seria inviolável pelas suas manifestações. Nessa oportunidade fixou, ainda, o entendimento de que mesmo nos casos em que houver erro grosseiro, o TCU não teria competência para responsabilizar o advogado. Posteriormente, o entendimento do STF, com base na doutrina que diferencia os pareceres em facultativo, obrigatório e vinculante, evoluiu no sentido de que o parecerista responderia perante o TCU nos casos de pareceres vinculante eivados de erro grosseiro. Mesmo diante desse entendimento, o TCU tem responsabilizado o parecerista também nos casos de pareceres facultativos e o tema se encontra pendente de pacificação no âmbito do STF. Diante da importante missão à qual foi incumbida a Advocacia Pública e a insegurança jurídica proporcionada aos pareceristas, em virtude das constantes responsabilizações ocorridas na Corte de Contas, mostrou-se oportuna a edição da Lei nº 13.655/2018, posteriormente regulamentada pelo Decreto 9.830/2019, que introduziu regras de interpretação do direito público na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, sendo fixados parâmetros para a caracterização do erro grosseiro, que autorizaria a responsabilização pessoal do parecerista jurídico. Contudo, embora de grande avanço para trazer maior segurança jurídica, diante da inviolabilidade das manifestações do advogado no exercício da profissão e o sancionamento exercido pelo TCU sobre os pareceristas, além dos parâmetros normativos trazidos na lei e no decreto, é necessária a presença de elementos objetivos constantes do processo administrativo. Com base nesses elementos objetivos, presentes no caso concreto, será possível extrair parâmetros que se prestarão a evidenciar se o parecerista jurídico efetivamente incorreu em erro grosseiro ou se orientou o Administrador Público, interpretando a legislação de forma divergente do órgão de controle. Nessa segunda hipótese, o erro grosseiro estaria descaracterizado.

The Public Law Practice, elevated to the level of Essential Function to Justice by the Constituent of 1988, has as mission to represent the Brazilian State in all its spheres, judicially and extrajudicially, as well as, by the activities of legal advisory and consulting, to guide the administrative activity, in particular, the Public Administrator responsible for making decisions in the bodies and entities that comprise the Public Administration. The activity of legal advice and consulting, the Advisory Administration, is exercised by public attorneys, in the function of legal advisers, to whom the guarantees and prerogatives for the inviolability of their manifestations in the exercise of the profession, provided for in article 133 of the Constitution, as well as those provided for in the Bylaws of the Brazilian Bar Association, must be conferred. In the exercise of the advisory activity, it has been frequent, in the context of the control bodies, in particular the Court of Auditors of the Union, that the legal expert, along with the Public Administrator, has been held responsible for the fact that the legal expert's opinion, which supported the decision-making or editing of the administrative act, incurred a gross error from the expert. The Federal Supreme Court, when sued, ruled out the liability of the legal expert by first establishing the understanding that the legal opinion is a mere opinion and, therefore, except in cases of malice or gross error, would be inviolable for its manifestations. On that occasion, it also established the understanding that even in cases of gross error, the TCU would not be competent to hold the lawyer responsible. Subsequently, the STF's understanding, based on the doctrine that differentiates opinions into optional, mandatory and binding, evolved in the sense that the opinion maker would be accountable to the TCU in cases of binding opinions and in cases of gross error. Even with this understanding, the TCU has held the evaluator accountable also in the cases of facultative opinions and, the subject is pending pacification within the STF. In view of the important mission to which the Public Attorneys' Office has been entrusted and the legal insecurity provided to the legal opinions, due to the constant responsibilities that occurred in the Court of Auditors, it was appropriate to issue Law no. 13.655/2018, later regulated by Decree 9.830/2019, which introduced rules of interpretation of public law in the Law of Introduction to the Rules of Brazilian Law, with parameters being established to characterize the gross error, which would authorize the personal liability of the legal opinion maker. However, although it is a great advance to bring greater legal security, in view of the inviolability of the lawyer's manifestations in the exercise of his profession and the sanctioning exercised by the TCU over the legal experts, in addition to the normative parameters brought by the law and the decree, the presence of objective elements in the administrative process is necessary. Based on such objective elements, present in the specific case, it will be possible to extract parameters that will lend themselves to evidence whether the legal expert actually incurred a gross error or whether the Public Administrator was oriented, interpreting the legislation in a manner diverging from that of the controlling body. In this second hypothesis, the gross error would be uncharacterized.