Desafios e perspectivas do federalismo fiscal brasileiro na economia digital

Abstract

A pesquisa adota metodologia de revisão bibliográfica e documental, com análise qualitativa dos resultados, e tem por objetivo identificar desafios e perspectivas na adaptação do federalismo fiscal brasileiro à economia digital. A Constituição Federal de 1988, ao normatizar um modelo de federalismo cooperativo, não conseguiu evitar que a relação entre os entes federativos expressasse um ambiente de desconfiança, fomentado pelas guerras fiscais, pela substituição de impostos federais por contribuições não sujeitas à repartição de receitas e pela insuficiente compensação federal por perdas estaduais decorrentes da desoneração tributária das exportações. Algumas das principais características da economia digital – negócios operados por plataformas, importância do efeito de rede indireto na formação de preços, dependência de ativos intangíveis, desterritorialização das atividades econômicas e uso massivo de dados – impõem desafios à tributação da renda, do trabalho e do consumo. O texto evidencia dois desses desafios: a erosão das bases tributárias, concebidas para uma economia industrial, e os conflitos de competência tributária no âmbito dos impostos sobre o consumo. Em relação ao primeiro desafio, em um Estado federal, além de se identificarem as oportunidades de adaptação dos tributos existentes à economia digital, há de se acompanhar o potencial que cada base econômica sujeita à tributação demonstrará com o avanço das novas tecnologias, para que sejam bem exploradas e distribuídas entre os entes federativos, por meio das competências tributárias e da repartição de receitas tributárias pelo produto. Quanto ao segundo desafio, a divisão da base tributária “consumo” entre os entes federativos, como se observa atualmente no Brasil, não se mostra adequada à economia digital. Nesse cenário, são apresentadas perspectivas para o fortalecimento do pacto federativo no contexto da economia digital. As novas tecnologias oferecem oportunidades de aprimoramento da administração tributária que podem contribuir para a manutenção de padrões aceitáveis de arrecadação. O aproveitamento de tais oportunidades depende do desenvolvimento de medidas de cooperação federativa, sob pena de se acentuarem as desigualdades socioeconômicas. A desconstitucionalização dos instrumentos garantidores de autonomia fiscal aos entes federativos – competências tributárias e sistema de repartição de receitas pelo produto –, além de encontrar óbice no art. 60, §4º, I, CF/88, não se mostra capaz de auxiliar a adaptação federativa à economia digital, acentuando o risco de movimentos de centralização fiscal. A unificação de impostos sobre o consumo atualmente atribuídos a entes federativos distintos é possível e se revela uma importante adaptação às características da economia digital a ser promovida no federalismo fiscal brasileiro. No entanto, devem-se prever os instrumentos de política regional que substituirão a atual política de incentivos fiscais levada a efeito por Estados e por Municípios. A instituição de novos tributos sobre operações digitais deve ser responsiva ao desafio da erosão das bases tributárias tradicionais, inserindo-se em um sistema de repartição de receitas, para que não se aprofunde um dos problemas históricos do federalismo fiscal brasileiro, qual seja a substituição de impostos sujeitos à repartição por contribuições não partilhadas.

The research adopts a bibliographical and documental review methodology, with qualitative analysis of the results, and aims to identify challenges and perspectives in the adaptation of Brazilian fiscal federalism to the digital economy. The Federal Constitution of 1988, by regulating a model of cooperative federalism, was unable to prevent the relationship between the federative entities from expressing an environment of distrust, fostered by tax wars, by the substitution of federal taxes by contributions not subject to revenue sharing, and by the insufficient federal compensation for state losses arising from the tax exemption on exports. Some of the main characteristics of the digital economy - platform-operated businesses, the importance of the indirect network effect in price formation, reliance on intangible assets, de territorialization of economic activities, and the massive use of data - pose challenges to the taxation of income, labor, and consumption. The text highlights two of these challenges: the erosion of tax bases designed for an industrial economy, and conflicts of competence in consumption taxes. Regarding the first challenge, in a federal state, in addition to identifying opportunities to adapt existing taxes to the digital economy, it is necessary to monitor the potential that each economic base subject to taxation will show with the advancement of new technologies, so that they are well exploited and distributed among the federal entities, through tax competencies and the distribution of tax revenues by product. As for the second challenge, the division of the consumption tax base among the federative entities, as currently observed in Brazil, is not adequate to the digital economy. In this scenario, perspectives are presented for strengthening the federal pact in the context of the digital economy. New technologies offer opportunities to improve tax administration that can contribute to maintaining acceptable standards of tax collection. Taking advantage of such opportunities depends on the development of federal cooperation measures, otherwise socioeconomic inequalities will be accentuated. The deconstitutionalization of the instruments that guarantee fiscal autonomy to the federative entities - tax competencies and the system of revenue sharing by product -, besides finding an obstacle in art. 60, §4, I, CF/88, is not able to help the federative adaptation to the digital economy, accentuating the risk of fiscal centralization movements. The unification of consumption taxes currently assigned to different federal entities is possible and reveals itself as an important adaptation to the characteristics of the digital economy to be promoted in Brazilian fiscal federalism. However, regional policy instruments that will replace the current policy of tax incentives carried out by states and municipalities should be considered. The institution of new taxes on digital operations must be responsive to the challenge of the erosion of traditional tax bases, inserted in a system of revenue sharing, so that one of the historical problems of Brazilian fiscal federalism does not deepen, which is the substitution of taxes subject to sharing by contributions that are not shared.