Burocracia e inovação: os efeitos de capacidades burocráticas sobre as compras por encomendas tecnológicas no Brasil

Abstract

As Encomendas Tecnológicas (ETEC) são um instrumento de compras públicas de inovação ainda pouco explorado no país. Presumivelmente sua baixa utilização está relacionada às capacidades burocráticas para implementação da política. Esta pesquisa teve por objetivo geral identificar quais capacidades da burocracia pública, em nível organizacional e individual, são relevantes para a realização de compras por meio de Encomendas Tecnológicas. A hipótese, confirmada na pesquisa, era a de que há capacidades burocráticas relacionadas à estabilidade e à agilidade que são relevantes tanto para a decisão de realizar compra pública por meio de ETEC quanto para o desenvolvimento do processo. A pesquisa foi desenvolvida por meio de estudo de casos múltiplos, de abordagem qualitativa, e envolveu a Agência Espacial Brasileira (AEB), o Comando da Marinha, o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Prefeitura de Niterói. Os resultados sugerem: 1) que as estruturas burocráticas de médio escalão foram as principais responsáveis pela decisão de realizar as compras e pela condução do processo; 2) as ações individuais dos burocratas foram mais influentes do que as estruturas organizacionais; 3) as capacidades identificadas foram predominantemente de natureza individual; 4) a implementação da política, entendida como conversão das escolhas públicas em ações, pode ser associada tanto a capacidades estáveis, como profissionalização e autonomia, quanto a capacidades dinâmicas, como capacidade de comunicação, coordenação, exploração, aprendizagem e formação de redes. Portanto, a implementação da política está associada, nos casos estudados, a uma conjugação equilibrada de capacidades estáveis e dinâmicas, consideradas sofisticadas.

Technological Orders (ETEC, in the Portuguese acronym) are a kind of public procurement instrument for innovation that is still underexplored, presumably because its use is related to bureaucratic capacities for policy implementation. This research aimed to identify which public bureaucracy capacities, at both organizational and individual levels, are relevant for conducting purchases through Technological Orders. The hypothesis, confirmed in the research, was that there are bureaucratic capacities related to stability and agility that are relevant both for the decision to carry out public purchases through ETEC and for the development of the process. The research was conducted through multiple case studies, using a qualitative approach, and involved the Brazilian Space Agency (AEB), the Navy Command, the Court of Auditors of the Union (TCU), and the Municipality of Niterói. The results suggest: 1) that mid-level bureaucratic structures were primarily responsible for the decision to make the purchases and for conducting the process; 2) individual actions of bureaucrats were more influential than organizational structures; 3) the identified capacities were predominantly of an individual nature; 4) policy implementation, understood as the conversion of public choices into actions, can be associated with both stable capacities, such as professionalization and autonomy, and dynamic capacities, such as communication ability, coordination, exploration, learning, and network formation. Therefore, policy implementation, in the cases studied, is associated with a balanced combination of stable and dynamic capacities, considered sophisticated.