Os incentivos e benefícios fiscais na reforma tributária sobre o consumo: um enfoque à luz do desenvolvimento regional

Abstract

O trabalho analisa as transformações normativas, práticas e federativas decorrentes da Emenda Constitucional nº 132/2023 e da Lei Complementar nº 214/2025, especialmente no que se refere à vedação constitucional à concessão unilateral de incentivos e benefícios fiscais pelos Entes subnacionais. Partindo do exame do desenvolvimento histórico brasileiro, marcado por assimetrias regionais profundas, ausência de integração territorial e desigual distribuição de capacidades produtivas, o trabalho evidencia como tais elementos moldaram o papel estratégico dos incentivos e benefícios fiscais na promoção do desenvolvimento regional e na mitigação das desigualdades socioeconômicas ao longo das últimas décadas. Examinando o arcabouço constitucional brasileiro, sobretudo após 1988, os regimes de incentivos e benefícios consolidaram-se como instrumentos centrais da política fiscal subnacional, mobilizados para atrair investimentos, fortalecer cadeias produtivas, ampliar a infraestrutura local e compensar desequilíbrios históricos. Acontece que a reformulação do modelo de tributação sobre o consumo – com a criação do IBS, da CBS e do IS – rompeu esse arranjo, introduzindo uma lógica de neutralidade fiscal, simplificação e maior equidade distributiva. Entretanto, a vedação à concessão unilateral de incentivos e benefícios suscita questionamentos sobre sua compatibilidade com a autonomia federativa, a capacidade dos Entes de fomentar suas economias e a efetividade das políticas regionais diante de desigualdades persistentes. O estudo desenvolve, assim, três hipóteses centrais: (i) a proibição de incentivos e benefícios fiscais pode acentuar as desigualdades regionais ao restringir a atuação econômica dos Entes federados; (ii) o desenvolvimento equilibrado dependerá da criação de novos mecanismos de redistribuição fiscal e investimentos estruturais; e (iii) a reforma tributária poderá induzir estratégias de desenvolvimento que se desvinculem da renúncia fiscal, estimulando cooperação inter-regional, inovações institucionais – em infraestrutura, tecnologia, educação – e fortalecimento de capacidades produtivas locais. Metodologicamente, a pesquisa combina revisão bibliográfica sobre federalismo, desigualdades regionais, desenvolvimento e tributação, com análise legislativa e normativa da EC nº 132/2023 e da LC nº 214/2025. Inclui, ainda, um estudo analítico acerca da arrecadação das regiões, em especial aquelas dependentes de incentivos e benefícios fiscais, bem como uma avaliação das repercussões sobre as finanças públicas, repartição de receitas e autonomia das Entidades subnacionais. A investigação orienta-se por compreender como o novo arranjo tributário redefine o funcionamento do federalismo fiscal e quais alternativas podem ser construídas para assegurar equilíbrio, equidade territorial e coerência com os objetivos constitucionais de redução das desigualdades. O desenvolvimento organiza-se em quatro capítulos, alinhados a ponderar sobre: (i) os fundamentos históricos e constitucionais do Estado e do federalismo brasileiro; (ii) o papel, evolução e distorções dos incentivos e benefícios fiscais no sistema de tributação sobre o consumo; (iii) uma análise crítica da reforma tributária e de suas mudanças estruturais sobre as benesses fiscais; e (iv) um estudo dos efeitos regionais, impactos federativos, mecanismos compensatórios e alternativas de desenvolvimento pós-reforma. Conclui-se que o sucesso do novo modelo depende de uma conjunção formada pela implementação efetiva dos instrumentos redistributivos, aliada à cooperação federativa e à capacidade estatal de formular políticas estruturais que transcendam a lógica de renúncia fiscal, fortalecendo a coesão territorial e promovendo desenvolvimento sustentável e equitativ.

The work analyzes the legal, practical, and federative transformations resulting from Constitutional Amendment No. 132/2023 and Complementary Law No. 214/2025, particularly regarding the constitutional prohibition of the unilateral granting of fiscal incentives and tax benefits by subnational public entities. Drawing on an examination of Brazil’s historical development, marked by deep regional asymmetries, lack of territorial integration, and unequal distribution of productive capacities, the study highlights how these factors shaped the strategic role of fiscal incentives and tax benefits in promoting regional development and mitigating socioeconomic inequalities over recent decades. By examining the Brazilian constitutional framework, especially after 1988, the research shows that incentive and benefit regimes became central instruments of subnational fiscal politics, employed to attract investments, strengthen productive chains, expand local infrastructure and offset historical imbalances. The overhaul of the consumption-based taxation model – with the creation of the IBS, CBS, and IS – disrupted this arrangement, introducing a logic oriented toward fiscal neutrality, simplification and greater distributive equity. However, the prohibition on unilateral tax incentives and benefits raises questions concerning its compatibility with federative autonomy, the capacity of subnational governments to stimulate their economies and the effectiveness of regional policies in the face of enduring inequalities. The study develops three core hypotheses: (i) the prohibition of tax incentives and benefits may intensify regional disparities by restricting the economic action of federated entities; (ii) balanced development will depend on the creation of new mechanisms for fiscal redistribution and structural investment; and (iii) the tax reform may promote development strategies that move beyond tax expenditures, encouraging interregional cooperation, institutional innovation – particularly in infrastructure, technology, and education – and the strengthening of local productive capacities. Methodologically, the research combines a literature review on federalism, regional inequalities, development and taxation, with legislative and normative analysis of Constitutional Amendment No. 132/2023 and Supplementary Law No. 214/2025. It also includes an analytical study of regional revenue patterns, especially in areas dependent on tax incentives and benefits, as well as an assessment of the consequences for public finances, revenue-sharing arrangements, and the autonomy of subnational entities. The investigation seeks to understand how the new tax structure redefines the functioning of fiscal federalism and which alternatives may be developed to ensure balance, territorial equity, and coherence with the constitutional objectives of reducing inequalities. The work is organized into four chapters, which address: (i) the historical and constitutional foundations of the Brazilian State and federalism; (ii) the role, evolution, and distortions of tax incentives and fiscal benefits within the consumption-tax system; (iii) a critical analysis of the tax reform and its structural changes to the fiscal incentive regime; and (iv) an examination of regional effects, federative impacts, compensatory mechanisms and post-reform development alternatives. The study concludes that the success of the new tax model depends on the effective implementation of redistributive instruments, combined with federative cooperation and the State’s capacity to design structural policies that transcend the logic of tax expenditures, thereby strengthening territorial cohesion and promoting sustainable and equitable development.