A interpretação do STF sobre a distribuição de recursos do ICMS entre estados e municípios: reflexos para os desafios do IBS no federalismo cooperativo

Abstract

Esta dissertação tem como objetivo analisar os desafios enfrentados no contexto do federalismo fiscal brasileiro no que se refere à distribuição do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS) entre Estados e Municípios. Trata-se de um tributo de competência estadual, cuja incidência recai sobre a circulação de mercadorias, a prestação de serviços de transporte entre entes federativos distintos e os serviços de comunicação. A investigação concentra-se na forma como a repartição desse imposto tem sido objeto de controvérsias e tensões federativas, à luz das decisões do Supremo Tribunal Federal (STF), e em que medida a interpretação consolidada pela Corte pode oferecer subsídios para os futuros debates sobre a distribuição do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), previsto na reforma tributária. A presente pesquisa adota metodologia de cunho dedutivo, em abordagem qualitativa e quantitativa, valendo-se de técnica de revisão de literatura e análise jurisprudencial das decisões do STF, de 1988 a 2024. A etapa de revisão de literatura discute o federalismo, com destaque para o papel dos municípios, além do ICMS e das perspectivas abertas com a transição para o IBS. Parte-se da concepção de federalismo fiscal como um modelo de organização estatal que pressupõe a repartição de competências e responsabilidades entre os diferentes níveis de governo — União, Estados, Distrito Federal e Municípios —, tanto no que diz respeito à arrecadação de receitas quanto à execução de políticas públicas. Complementarmente, será realizada uma análise qualitativa e quantitativa de 64 decisões do STF sobre a repartição constitucional do ICMS que envolvem os municípios, a fim de verificar quem prevalece nos embates interfederativos. A partir dessa investigação empírica, constatou-se que a prevalência decisória é amplamente favorável aos Municípios, que obtiveram êxito em 70,59% dos casos analisados, revelando uma tendência consistente de proteção à autonomia financeira municipal. A partir de uma abordagem jurídico-política e com base nessas decisões, a pesquisa investiga como as regras de repartição de receitas impactam diretamente a autonomia financeira dos entes subnacionais e de que forma a experiência acumulada pelo STF nesses julgados pode contribuir para enfrentar os desafios da futura repartição do IBS, especialmente no que diz respeito à preservação do equilíbrio federativo e da autonomia municipal. Embora o modelo federativo previsto na Constituição de 1988 prometa equilíbrio e cooperação, a prática revela discrepâncias que comprometem a efetividade das políticas públicas nos municípios e perpetuam desigualdades regionais. A arrecadação concentrada e os critérios de distribuição do ICMS agravam disputas federativas e criam dependência financeira. Nesse contexto, o trabalho destaca como a judicialização da matéria tem forçado o STF a atuar como mediador das tensões fiscais entre os entes federados, assumindo um papel essencial na busca pela efetividade do pacto federativo. Nas decisões analisadas empiricamente, os municípios saíram vitoriosos, por meio de intervenções do STF, que se consolidou como o guardião do federalismo fiscal, assegurando a proteção dos interesses municipais. Por fim, propõe-se uma reflexão crítica sobre as possibilidades de alcançar um sistema de repartição focado na justiça fiscal e na eficiência administrativa dos entes subnacionais, apontando como as lições advindas da experiência do ICMS podem servir de parâmetro para a implementação do IBS em bases cooperativas e menos litigiosas.

This dissertation aims to analyze the challenges faced in the context of Brazilian fiscal federalism regarding the distribution of the Tax on Circulation of Goods and Provision of Interstate and Intermunicipal Transport Services and Communication Services (ICMS) between States and Municipalities. This is a state-level tax, whose incidence falls on the circulation of goods, the provision of transportation services between distinct federal entities, and communication services. The investigation focuses on how the distribution of this tax has been the subject of controversies and federative tensions, in light of the decisions of the Supreme Federal Court (STF), and to what extent the interpretation consolidated by the Court can provide insights for future debates on the distribution of the Goods and Services Tax (IBS), as proposed in the tax reform. The present research adopts a deductive methodology, using both qualitative and quantitative approaches, employing a literature review technique and a jurisprudential analysis of STF decisions from 1988 to 2024. The literature review discusses federalism, with an emphasis on the role of municipalities, as well as the ICMS and the perspectives opened by the transition to the IBS. It starts from the conception of fiscal federalism as a model of state organization that presupposes the distribution of powers and responsibilities among different levels of government — the Union, States, Federal District, and Municipalities — both regarding revenue collection and the execution of public policies. Additionally, a qualitative and quantitative analysis of 64 STF decisions concerning the constitutional distribution of the ICMS involving municipalities will be conducted in order to verify which federative entity prevails in these disputes. Based on this empirical investigation, it was found that the decisional prevalence is overwhelmingly favorable to Municipalities, which prevailed in 70.59% of the cases analyzed, revealing a consistent trend toward protecting municipal financial autonomy. Using a legal-political approach grounded in these decisions, the research examines how revenue-sharing rules directly affect the financial autonomy of subnational entities and how the STF’s accumulated experience may help address the challenges of future IBS distribution, especially regarding the preservation of federative balance and municipal autonomy. Although the federal model established by the 1988 Constitution promises balance and cooperation, practice reveals discrepancies that undermine the effectiveness of public policies at the municipal level and perpetuate regional inequalities. Concentrated revenue collection and ICMS distribution criteria intensify federative disputes and create financial dependence. In this context, the study highlights how the judicialization of the matter has compelled the STF to act as a mediator of fiscal tensions among federative entities, assuming an essential role in safeguarding the effectiveness of the federal pact. In the decisions empirically analyzed, municipalities prevailed through STF intervention, solidifying the Court’s role as the guardian of fiscal federalism and ensuring the protection of municipal interests. Finally, the dissertation offers a critical reflection on the possibilities of achieving a revenue-sharing system oriented toward fiscal justice and administrative efficiency for subnational governments, showing how lessons learned from the ICMS experience may serve as a reference for implementing the IBS on cooperative and less litigious grounds.