Do presidencialismo de coalizão ao semipresidencialismo informal: impacto das emendas impositivas sobre a relação entre os Poderes Executivos e Legislativos após a Emenda Constitucional nº 86/2015

Abstract

O presente estudo analisa as transformações institucionais no sistema de governo brasileiro a partir da introdução das emendas impositivas ao orçamento, especialmente após a promulgação da Emenda Constitucional nº 86/2015, que conferiu caráter obrigatório à execução das emendas parlamentares individuais e ampliou a autonomia do Poder Legislativo na definição e execução de políticas públicas. A pesquisa parte das seguintes questões centrais: (i) as mudanças na dominância orçamentária do Legislativo, inauguradas a partir da Emenda Constitucional nº 86/2015, configuram uma transição estrutural do presidencialismo de coalizão para um modelo de natureza semipresidencial no Brasil?; e (ii) diante da crise desse modelo, é possível sustentar que o presidencialismo de coalizão esteja s9endo gradualmente substituído por outro arranjo institucional, inclusive de natureza semipresidencialista, contribuindo para o debate acadêmico e político sobre a necessidade de reforma político-institucional e para a construção de arranjos de governança mais eficientes, transparentes e democraticamente responsivos? O objetivo geral consiste em examinar se a redistribuição do poder orçamentário provocou uma reconfiguração das relações institucionais e do equilíbrio entre os Poderes Executivo e Legislativo, gerando um novo arranjo de governança política. O trabalho adota abordagem qualitativa e método dedutivo, valendo-se de revisão bibliográfica, análise documental e jurisprudencial. A análise documental concentrou-se no exame de Propostas de Emenda à Constituição, exposições de motivos, pareceres legislativos, atas de comissões parlamentares, relatórios institucionais e normas constitucionais e infraconstitucionais relativas ao processo orçamentário. A análise jurisprudencial envolveu o estudo sistemático de decisões do Supremo Tribunal Federal, especialmente em ações de controle de constitucionalidade relacionadas às emendas parlamentares e à separação de poderes. Além disso, foi realizado levantamento empírico de dados orçamentários extraídos de bases públicas do Tesouro Nacional e de informações obtidas por meio de consultas fundamentadas na Lei de Acesso à Informação. Os resultados indicam que a impositividade das emendas modificou o centro de gravidade da governabilidade, reduzindo o poder de barganha do Executivo e ampliando o protagonismo do Congresso Nacional nas decisões sobre alocação de recursos e formulação de políticas públicas. Conclui se que o presidencialismo de coalizão, tal como concebido por Abranches, encontra-se em processo de mutação institucional, dando lugar a um arranjo semipresidencial informal, caracterizado pela corresponsabilidade entre os Poderes e pela coparticipação legislativa na execução orçamentária. Como contribuição teórica, o estudo propõe uma releitura do presidencialismo de coalizão à luz da dominância orçamentária legislativa; como contribuição prática, oferece subsídios para o aprimoramento da transparência fiscal, da governança democrática e das reformas políticas voltadas ao fortalecimento da responsabilidade compartilhada na gestão pública.

This study analyzes the institutional transformations in the Brazilian system of government resulting from the introduction of mandatory parliamentary budget amendments, especially after the enactment of Constitutional Amendment No. 86/2015, which granted binding status to the execution of individual parliamentary amendments and expanded the autonomy of the Legislative Branch in defining and implementing public policies. The research is guided by the following central questions: (i) do the changes in the Legislature’s budgetary dominance, inaugurated by Constitutional Amendment No. 86/2015, constitute a structural transition from coalition presidentialism to a model of a semi-presidential nature in Brazil?; and (ii) in light of the crisis of this model, is it possible to assert that coalition presidentialism is being replaced by another type of presidentialism or by the introduction of a semi-presidential system in Brazil? The general objective is to examine whether the redistribution of budgetary power has reconfigured institutional relations and the balance between the Executive and Legislative branches, producing a new political governance arrangement. The study adopts a qualitative approach and a deductive method, drawing on bibliographical review, documentary analysis, and jurisprudential analysis. The documentary analysis focused on the examination of constitutional amendment proposals, statements of reasons, legislative opinions, parliamentary committee records, institutional reports, and constitutional and infra-constitutional norms related to the budgetary process. The jurisprudential analysis involved a systematic study of decisions rendered by the Brazilian Supreme Federal Court, especially in cases of constitutional review concerning parliamentary amendments and the separation of powers. In addition, the research included an empirical collection of budgetary data extracted from public databases of the National Treasury and information obtained through requests based on the Access to Information Law. The findings indicate that the mandatory execution of parliamentary amendments has altered the center of gravity of governability, reducing the Executive’s bargaining power and expanding the National Congress’s protagonism in decisions regarding resource allocation and policy formulation. The study concludes that coalition presidentialism, as traditionally conceived by Abranches, is undergoing a process of institutional mutation, giving rise to an informal semi-presidential arrangement characterized by shared accountability between the branches of government and legislative co-participation in budget execution. As a theoretical contribution, the research proposes a reinterpretation of coalition presidentialism in light of legislative budgetary dominance; as a practical contribution, it offers insights for improving fiscal transparency, democratic governance, and political reforms aimed at strengthening shared responsibility in public management.