Estado, controle externo e desigualdades raciais: a atuação do Tribunal de Contas da União nas ações afirmativas

Abstract

Este estudo analisa a atuação do Tribunal de Contas da União (TCU) na fiscalização de políticas públicas de ações afirmativas destinadas à população negra, com o objetivo geral de compreender em que momento as ações afirmativas entram na agenda do TCU. Fundamenta se em autores-chave sobre racismo e equidade — Dora Lúcia Bertúlio, Silvio Luiz de Almeida, Eduardo Bonilla-Silva e Mário Theodoro — articulados ao campo de políticas públicas de Leonardo Secchi e ao marco constitucional e jurisprudencial do STF (ADPF 186 e ADC 41). Também mobiliza referenciais de auditoria da INTOSAI/ISSAI e do Manual de Auditoria Operacional do TCU (MOP). Metodologicamente, o trabalho combina análise documental (leis, acórdãos e relatórios — com destaque para os Acórdãos 2.376/2022 e 1.657/2024), exame de bases oficiais (IBGE/Ipea) e entrevistas semiestruturadas com seis servidores experientes em auditoria operacional, realizadas entre 30/09 e 16/10/2025 via Microsoft Teams. O recorte empírico abrange 2002–2025, permitiu avaliar motivações que influenciaram a inclusão de auditorias em políticas de ações afirmativas. Os resultados evidenciam a predominância histórica de uma abordagem formalista nas auditorias do TCU, com baixa consideração da variável raça/cor nas dimensões de eficácia, efetividade e equidade, agravada por lacunas informacionais e monitoramento insuficiente (p. ex., SISU, dados do Prouni). Não obstante, identificam-se sinais de mudança institucional: inclusão da equidade como ‘quinto E’, criação de instâncias internas (CTEDI), diretrizes estratégicas 2023–2028 e ações de letramento racial, que abrem agenda para auditorias orientadas por dados desagregados e escuta de grupos vulnerabilizados. Conclui-se que a atuação do TCU não tem sido, historicamente, intencionalmente direcionada à redução das desigualdades raciais, embora haja evolução recente capaz de reorientar o controle externo para induzir resultados de justiça material. Transformar diretrizes em rotinas — com métodos, métricas e metas — é condição para que o TCU passe de testemunha a agente da igualdade prometida pela Constituição de 1988.

This study analyzes the performance of the Brazilian Federal Court of Audit (Tribunal de Contas da União – TCU) in overseeing public affirmative action policies targeted at the Black population. Its general objective is to understand when affirmative action enters the TCU's agenda. It is grounded in key authors on racism and equity — Dora Lúcia Bertúlio, Silvio Luiz de Almeida, Eduardo Bonilla-Silva, and Mário Theodoro — articulated with the public policy framework of Leonardo Secchi and the constitutional and jurisprudential framework of the Brazilian Supreme Court (STF) (ADPF 186 and ADC 41). It also draws on audit references from INTOSAI/ISSAI and the TCU's Operational Audit Manual (MOP). Methodologically, the work combines documentary analysis (laws, court rulings, and reports — with emphasis on Rulings 2,376/2022 and 1,657/2024), examination of official databases (IBGE/Ipea), and semi structured interviews with six experienced operational audit officials, conducted between September 30 and October 16, 2025, via Microsoft Teams. The empirical time limit covers 2002–2025, enabling an assessment of the motivations that influenced the inclusion of affirmative action policy audits. The results highlight the historical predominance of a formalistic approach in TCU audits, with low consideration of the race/color variable in the dimensions of efficacy, effectiveness, and equity, aggravated by informational gaps and insufficient monitoring (e.g., SISU, Prouni data). Nonetheless, signs of institutional change are identified: the inclusion of equity as a 'fifth E,' the creation of internal bodies (CTEDI), the 2023–2028 strategic guidelines, and racial literacy initiatives, which open an agenda for audits guided by disaggregated data and the inclusion of vulnerable groups' perspectives. It is concluded that the TCU's performance has not historically been intentionally directed at reducing racial inequalities, although there is recent evolution capable of reorienting external oversight to foster substantive justice outcomes. Transforming guidelines into routines — with methods, metrics, and targets — is a necessary condition for the TCU to transition from a witness to an active agent of equality promised by the 1988 Constitution.