Harmonização entre IBS e CBS na reforma tributária: desafios à segurança jurídica e propostas para a mitigação do contencioso administrativo

Abstract

Este trabalho analisa criticamente a harmonização entre o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), instituídos pela Emenda Constitucional (EC) nº 132/2023 no contexto da Reforma Tributária do consumo, e regulamentadas pelas Leis Complementares nº 214/2025 e 227/2026. O objetivo geral é avaliar se os instrumentos normativos e institucionais desenhados para assegurar a identidade funcional do IVA-dual são suficientes para entregar, na prática, simplificação, neutralidade e segurança jurídica, evitando a fragmentação interpretativa típica do sistema anterior. A fundamentação teórica parte da evolução histórica do sistema tributário brasileiro até a discussão, no Congresso Nacional, das Propostas de Emenda à Constituição nº 45 e 110, que culminaram na aprovação da EC nº 132/2023. Em seguida, examina a cooperação federativa como eixo estruturante do novo modelo. Após, são verificados os mecanismos de harmonização que a Reforma trouxe para dar efetividade a proposta de que o contribuinte perceba os dois tributos como um único. E, por fim, as críticas já identificadas para o modelo proposto. Como principais resultados, identifica se que a harmonização foi constitucionalizada, mas depende de arranjos complexos, como a atuação integrada e efetiva do Comitê Gestor do IBS, atos conjuntos com a Receita Federal, integração tecnológica e mecanismos de uniformização (Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias, Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias, Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS e soluções de consulta). Conclui-se que o desenho, embora robusto, é vulnerável a assimetrias de capacidade institucional, travas decisórias, compressão do controle administrativo de legalidade e pressão temporal de implementação, o que pode deslocar conflitos ao Judiciário e elevar custos de conformidade. Assim, a efetividade do IVA-dual tende a depender menos da proliferação de normas e mais da qualidade da governança cooperativa, transparência e convergência operacional entre IBS e CBS.

This work critically analyzes the harmonization between the Tax on Goods and Services (IBS) and the Contribution on Goods and Services (CBS), established by Constitutional Amendment (EC) No. 132/2023 in the context of the Consumption Tax Reform, and regulated by Complementary Laws No. 214/2025 and 227/2026. The general objective is to evaluate whether the normative and institutional instruments designed to guarantee the functional identity of the dual VAT are sufficient to deliver, in practice, simplification, neutrality, and legal certainty, avoiding the interpretative fragmentation typical of the previous system. The theoretical foundation begins with the historical evolution of the Brazilian tax system up to the discussion, in the National Congress, of Constitutional Amendment Proposals No. 45 and 110, which culminated in the approval of EC No. 132/2023. Following this, we examine federative cooperation as a structuring axis of the new model. Next, the harmonization mechanisms introduced by the Reform to give effect to the proposal that the taxpayer perceives the two taxes as a single entity are selected. Finally, the criticisms already identified for the proposed model are discussed. The main results show that harmonization has been constitutionalized, but depends on complex arrangements, such as the integrated and effective action of the IBS Management Committee, joint actions with the Federal Revenue Service, technological integration, and standardization mechanisms (Committee for Harmonization of Tax Administrations, Forum for Legal Harmonization of Attorney General's Offices, National Chamber for Integration of Administrative Litigation of the IBS and CBS, and consultation solutions). It is concluded that the design, although robust, is vulnerable to asymmetries in institutional capacity, decision-making processes, the specificities of administrative control of legality, and the temporal pressure of implementation, which may shift conflicts to the Judiciary and increase compliance costs. Thus, the effectiveness of the dual VAT system tends to depend less on the rigor of regulations and more on the quality of cooperative governance, transparency, and operational convergence between IBS and CBS.