Entre a inibição e a inovação: por um controle responsivo na fiscalização operacional de Programas Estratégicos de Defesa

Abstract

A dissertação examina de que maneira o Tribunal de Contas da União (TCU), ao conduzir auditorias operacionais em contextos de elevada complexidade técnica, aplica os princípios de consequencialismo e pragmatismo jurídicos previstos nos artigos 20 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). Em um cenário marcado pelo fenômeno do “apagão das canetas”, que aprofunda a aversão ao risco e a paralisia decisória, e inserida no debate contemporâneo sobre o papel do controle externo na promoção da inovação e da autonomia gerencial, a pesquisa investiga se a atuação do TCU revela uma lógica responsiva e cooperativa ou, ao contrário, se ainda reproduz práticas excessivamente formais e potencialmente inibidoras. A fundamentação teórica articula debates sobre governança, controle responsivo, inovação pública e Programas Estratégicos de Defesa, destacando o papel transformador da LINDB ao redefinir parâmetros de atuação dos órgãos de controle. Metodologicamente, adota-se abordagem normativo-interpretativa com estudo de caso do Processo TC 030.452/2019-8, que examinou riscos e controles na contratação de suporte logístico pelo Comando da Aeronáutica (COMAER). A análise qualitativa das evidências constantes do acórdão, cotejada com literatura especializada, permite avaliar se o Tribunal considerou o contexto fático, os riscos envolvidos, as consequências práticas de suas decisões e a autonomia técnica do gestor. A seleção da referida Auditoria Integrada (Operacional com aspectos de conformidade) justifica-se pela relevância de suas repercussões para a autonomia decisória e para a inovação no âmbito dos Programas Estratégicos de Defesa, ao permitir a análise concreta da manifestação dos princípios da LINDB na atuação do controle externo. Os achados evidenciam que, embora não faça referência expressa à LINDB, o TCU incorporou elementos centrais do pragmatismo e do consequencialismo jurídicos ao admitir soluções contratuais inovadoras, preservar a continuidade operacional, ponderar riscos e emitir recomendações proporcionais. Observou-se postura responsiva, capaz de equilibrar conformidade normativa e desempenho operacional, com impactos positivos sobre a governança, o aprimoramento dos controles internos e o aprendizado institucional. Conclui-se que a atuação examinada revela movimento de evolução do controle externo brasileiro para um modelo mais estratégico, cooperativo e sensível ao contexto, alinhado às diretrizes da LINDB. A dissertação demonstra que legalidade, eficiência e inovação podem ser conciliadas no âmbito dos Programas Estratégicos de Defesa, ao mesmo tempo em que evidencia a capacidade do TCU de atuar como parceiro estratégico no desenvolvimento das políticas públicas de Defesa.

The dissertation examines how the Federal Court of Accounts of Brazil (Tribunal de Contas da União – TCU), when conducting performance audits in contexts of high technical complexity, applies the principles of legal consequentialism and pragmatism set forth in Articles 20 and 22 of the Brazilian Law of Introduction to the Rules of Law (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB). Against a backdrop marked by the phenomenon known as the “pen paralysis” (apagão das canetas), which deepens risk aversion and decision-making paralysis, and situated within contemporary debates on the role of external oversight in fostering innovation and managerial autonomy, the research investigates whether the TCU’s conduct reveals a responsive and cooperative logic or, conversely, whether it still reproduces excessively formalistic and potentially inhibiting practices. The theoretical framework weaves together debates on governance, responsive regulation, public-sector innovation, and Strategic Defense Programs, highlighting the transformative role of the LINDB in redefining parameters for the conduct of oversight bodies. Methodologically, the dissertation adopts a normative-interpretive approach combined with a case study of Proceeding TCU 030.452/2019-8, which examined risks and controls in the procurement of logistical support by the Brazilian Air Force Command (COMAER). A qualitative analysis of the evidence contained in the court ruling, compared with specialized literature, allows for an assessment of whether the Court considered the factual context, the risks involved, the practical consequences of its decisions, and the technical autonomy of managers. The selection of this Integrated Audit (a performance audit with compliance elements) is justified by the relevance of its repercussions for decision-making autonomy and innovation within the Strategic Defense Programs, as it enables a concrete analysis of how the LINDB’s principles manifest in external oversight. The findings show that, although it does not expressly reference the LINDB, the TCU incorporated key elements of legal pragmatism and consequentialism by admitting innovative contractual solutions, preserving operational continuity, weighing risks, and issuing proportionate recommendations. A responsive posture was observed—one capable of balancing normative compliance and operational performance—with positive impacts on governance, internal-control improvement, and institutional learning. The dissertation concludes that the case analyzed reveals a movement toward the evolution of Brazilian external oversight into a more strategic, cooperative, and context-sensitive model, aligned with the guidelines of the LINDB. It demonstrates that legality, efficiency, and innovation can indeed be reconciled within the Strategic Defense Programs, while also highlighting the TCU’s capacity to act as a strategic partner in the development of public defense policies.