Processos estruturantes: procedimento e técnicas processuais adequados à solução de problemas estruturais

Abstract

Demandas individuais ou coletivas podem dizer respeito a problemas estruturais. Quando, porém, esses problemas estruturais estão relacionados a uma estrutura burocrática e são levados ao Judiciário com o objetivo de serem identificados em sua origem, delimitados, tratados e resolvidos, a partir do enfrentamento de suas causas, para o futuro, portanto, numa perspectiva tipicamente prospectiva, diz-se que o processo é estrutural ou, melhor ainda, estruturante. No sistema processual civil brasileiro, os desafios que o processo estruturante impõe consistem, especialmente, em encaixar ou reler conceitos tradicionais do processo civil e (re)interpretar normas jurídicas existentes, que podem ser a esses processos aplicáveis, tendo em vista a peculiar tutela jurisdicional pretendida, a exemplo dos conceitos de lide enquanto conflito de interesse com pretensão resistida, de segurança jurídica entendida a partir da ideia de rigidez procedimental e, também, como imutabilidade de atos e decisões judiciais. Por tudo isso e, acima de tudo, porque o arcabouço teórico tradicionalmente pensado para a tutela jurisdicional buscada por meio dos processos convencionais não parece dar conta inteiramente dos processos estruturantes e da tutela jurisdicional que é por meio desses pleiteada, é que, para o desenvolvimento do presente trabalho de pesquisa, que tem como tema os processos estruturantes, o procedimento e as técnicas processuais adequados à solução de problemas estruturais, não basta tratar desses processos por uma dessas perspectivas apenas, porque nele interessa investigar e discutir, criticamente, em que medida, para a adequada resolução judicial de problemas estruturais, as normas jurídicas processuais sobre o procedimento e as técnicas processuais devem ser específicas. Isso foi examinado a partir da análise de processos que tramitaram no Supremo Tribunal Federal até janeiro do ano de 2022, quando a pesquisa científica foi concluída, e ensejavam algum debate sobre processo estrutural, problema estrutural ou litígio estrutural, e das duas demandas coletivas que primeiramente foram propostas no Brasil fazendo expresso uso de referenciais teóricos acerca do processo estruturante, desde a propositura no primeiro grau de jurisdição, na Justiça Federal, em decorrência dos desastres ocorridos em Brumadinho e Mariana. Realizados os recortes que permitiram o enfrentamento do problema de pesquisa, testadas e aprofundadas as três hipóteses de pesquisa, no fim deste trabalho, foi possível concluir, a partir dos casos analisados e tendo em vista a pretensão de se chegar a uma regra geral, que, quando judicializado, cada problema estrutural exige um procedimento, que deve ser flexível, e técnicas processuais específicos à solução do caso concretamente levado ao Judiciário, o qual pode ser adequadamente resolvido por meio das normas jurídicas já existentes no sistema processual, especialmente no Código de Processo Civil de 2015, norma central do sistema processual brasileiro, que devem ser interpretadas sistematicamente, levando-se, também, sempre em consideração as normas fundamentais que regem o processo, quando ainda é necessário que alguns conceitos da ciência do direito processual sejam revistados teoricamente, de tal modo que seja possível compreender, justamente porque importa à solução de problemas estruturais, que segurança jurídica não se reduz à imutabilidade de atos e sentenças judiciais e que pode ser obtida por meio de um procedimento que, além de essencialmente bifásico e sincrético, deve ser flexível, sem que tenha as suas rotas processuais previstas rigidamente em lei. Esse procedimento, ademais, tem como característica a longa e, preferencialmente, predeterminada duração, com forte atividade dialógica e cooperativa, no qual a segunda fase, em que deve ser concretizada a decisão estruturante acerca do plano estruturante, o diálogo deve ser potencializado, porque há, também, nessa fase, forte atividade cognitiva, ao que se deve acrescentar que essa resolução não segue as premissas do processo tradicional, dependendo, de experimentações destinadas, especialmente, a encontrar os meios adequados ao atingimentos do fins a serem alcançados, quando as etapas do plano serão cumpridas, avaliadas e reavaliadas, a partir do ponto de vista dos avanços que proporcionam, havendo, assim, a implementação do plano, a fiscalização dessa implementação, novo diagnóstico, a possível alteração do plano, a implementação do plano modificado, a fiscalização do plano, novo diagnóstico e assim sucessivamente. Além do mais, pode-se concluir que a solução adequada de problemas estruturais deve-se dar por meio do desenvolvimento de processos estruturantes entendidos como coletivos, embora o mandado de injunção coletivo e o habeas corpus coletivo, a despeito de serem coletivos, em virtude do objeto e do procedimento pelo qual eles se desenvolvem, não sejam ambientes processuais adequados a tanto, não sendo adequada a solução de problemas estruturais, também, por meio de demandas individuais de alcance coletivo, porque o problema estrutural afeta a coletividade, enquanto a arguição de descumprimento de preceito fundamental, modalidade de demanda objetiva de controle de constitucionalidade que, portanto, não tem como objeto a tutela de situação jurídica individual e específica e ainda tem objeto e procedimento previstos em lei, servindo para a impugnação de atos que ferem a Constituição e atingem preceitos fundamentais, o que deve ser levado em consideração, e a ação popular, que deve ter respeitado o seu objeto, podem, com esses temperamentos, permitir a resolução de problemas estruturais, ao passo que a ação civil pública pode servir, adequadamente, à resolução de problemas estruturais, por meio do desenvolvimento de um processo estruturante coletivo, sempre levando-se em consideração que, em processos estruturantes, o juiz não deve ditar de modo autoritativo a solução para o problema estrutural e o procedimento não deve ser adversarial, como é o processo tradicional. Por fim, foi 10 possível concluir que o processo estruturante exige do juiz uma postura essencialmente distinta da que deve desempenhar no processo tradicional e do procedimento uma indispensável flexibilidade, quando se deve considerar, ademais, que esse tipo de processo é por excelência um processo cooperativo e dialógico, no qual, sem o diálogo entre poderes e instituições, que encontra limites na Constituição, quando prevê a separação de poderes, a tutela jurisdicional pretendida não pode ser alcançada adequadamente, dependendo essa, também, de que, além do procedimento bifásico, sincrético e flexível, no processo ocorra a ampla participação das partes e de terceiros na construção das decisões estruturantes, a fim de possibilitar a reestruturação, acima de tudo, consensual de uma instituição ou política pública, a qual somente pode ser efetivada, de modo adequado, em processos no qual tanto o direito material quanto o procedimento são negociados por um juiz que é um agente fomentador de consensos.

Individual or collective demands may concern structural problems. However, when these structural problems are related to a bureaucratic structure and are taken to the Judiciary with the aim of being identified in its origin, bounded, treated and solved, by dealing with the causes of the problem, for the future, therefore, from a typically prospective perspective, the process is considered structural, or, better still, structuring. In the Brazilian civil procedural system, the challenges that a structuring process creates consist of fitting or readapting traditional concepts of civil procedure and (re)interpreting existing legal norms that can be applied to this type of process, considering the peculiar judicial protection intended, such as the concepts of dispute as a conflict of interest with pretension resisted, of legal certainty understood as procedural rigidity and as immutability of legal acts and decisions. For all this and especially because the theoretical framework traditionally dedicated to the judicial protection sought through conventional processes does not seem to fully account for the structuring processes and the judicial protection that is pleaded through these, is that, for the development of the present research work, which has as its theme the structuring processes, the procedure and the procedural techniques suitable for the solution of structural problems, it’s not enough to deal with these processes from only one of these perspectives, because it’s interested in investigating and critically discussing to what extent, for an adequate resolution of structural problems, procedural legal rules on procedure and procedural techniques must be specific. This was examined here from the analysis of cases that were processed in the Federal Supreme Court until January of year 2022, when this scientific research was concluded, and that gave rise to some debate on structural process, structural problem or structural litigation, and the two collective demands that first, they were proposed in Brazil, making express use of theoretical references of the structuring process, since the filing in the first degree of jurisdiction, in the Federal Court, as the result of the disasters that occurred in Brumadinho and Mariana. Having made these selections that allowed facing the research problem, besides having tested and deepened the three research hypotheses, at the end of this work it was possible to conclude, from the cases analyzed and in view of the intention to arrive at a general rule, that, when judicialized, each structural problem requires a procedure, which must be flexible, and procedural techniques dedicated to the solution of the case concretely taken to the Judiciary, which can be adequately resolved through the legal norms already existing in the procedural system, mainly in the Code of Civil Procedure of 2015, central rule of the Brazilian procedural system, which must be interpreted systematically, also always taking into account the fundamental rules that govern the process, when it’s still necessary that some concepts of the science of procedural law be theoretically reviewed in such a way that it’s possible to understand that legal certainty cannot be reduced to the immutability of judicial acts and sentences, and that it can be obtained through a procedure that must be flexible, without having its procedural routes rigidly provided for by law, in addition to being essentially biphasic and syncretic, precisely because it matters to the solution of structural problems. This procedure, moreover, is characterized by a long and, preferably, predetermined duration, with strong dialogic and cooperative activity, in which the second phase, in which the structuring decision about the structuring plan must be carried out, the dialogue must be strengthened, because there is also, in this phase, strong cognitive activity, to which it should be added that this resolution does not follow the premises of the traditional process, depending on experimentation aimed, especially, at finding the adequate means to achieve the ends to be achieved, when the stages of the plan will be fulfilled, evaluated and re-evaluated, from the point of view of the advances they provide, thus having the implementation of the plan, the inspection of this implementation, new diagnosis, the possible alteration of the plan, the implementation of the modified plan, the inspection of the plan, new diagnosis and so on. Furthermore, it can be stablished that the appropriate solution of structural problems must occur through the development of structuring processes understood as collective, although the collective injunction and the collective habeas corpus aren’t suitable for solving structural problems, despite being collective because of the object and procedure by which they are developed. It’s also not appropriate to solve structural problems through individual demands with collective scope, because the structural problem affects the collectivity, while the allegation of breach of fundamental precept, a modality of objective demand for constitutionality control, that is, it does not have as its object the protection of individual and specific legal situation and still has its object and procedure provided by law, useful to impugn acts that violate the Constitution and reach fundamental precepts, which must be considered, and the citizen lawsuit, whose object must be respected, can, with these temperaments, allow the resolution of structural problems, while the public civil action can adequately solve structural problems, always taking into account that, in structuring processes, the judge should not authoritatively dictate the solution to the structural problem and the procedure should not be adversarial, as is the traditional process. Finally, it was possible to conclude that a structuring process demands from the judge an attitude essentially different from the one he should have in the traditional process and demands an indispensable flexibility from the procedure, when it must be considered, moreover, that this type of process is par excellence a cooperative and dialogic process, in which, without the dialogue between powers and institutions that is limited 12 by the Constitution, because it demands for the separation of powers, the intended judicial protection cannot be adequately achieved. Besides, in order to have the appropriate judicial protection, the broad participation of the parties and third parties in the elaboration of structuring decision is necessary, in addition to the biphasic, syncretic and flexible procedure. In this way, it’s possible, especially, the consensual restructuring of an institution or public policy, which can only be carried out, in an appropriate way, in processes in which both the substantive law and the procedure are negotiated by a judge, a consensus-building agent.