Um olhar sobre a Lei 13.655/2018: expectativa e realidade na aplicação da norma pelos Tribunais de Contas brasileiros

Abstract

O trabalho em tela dedicou-se a estudar a Lei nº 13.655/2018, avaliando se as expectativas acerca da potencial impunidade que ela poderia acarretar acabou por se concretizar, após cerca de dois anos de vigência da norma. Nesse sentido, é importante relembrar que a proposta normativa que culminou na Lei nº 13.655/2018 (cujo objetivo, segundo sua ementa, era o de conferir segurança jurídica e eficiência na aplicação e interpretação do direito público), foi objeto de duras críticas pelo Poder Judiciário, Ministério Público, Tribunais de Contas e demais órgãos de controle, como possível fomentadora da impunidade e de mais insegurança na Administração Público. As manifestações contrárias, afirmavam, de um lado, a necessidade de veto do projeto de Lei (que se deu apenas parcialmente), e as favoráveis, de outro, sua imprescindibilidade para o aprimoramento da gestão pública. Com esse desafio de investigar se essas posições se concretizaram, o trabalho buscou, a partir da pesquisa bibliográfica, documental e do estudo de casos, verificar, em concreto, como se deu a aplicação da norma nos últimos anos, fazendo inferências, a partir dos julgados analisados, quanto ao real efeito produzido pela norma. Para tanto, inicialmente, o trabalho pontuou os motivos e as razões que culminaram na Lei nº 13.655/2018, avaliando os argumentos defensivos e contrários à legislação. Na sequência, analisou-se cada uma de suas prescrições, tecendo comentários sobre seus articulados, especialmente, em relação aos dispositivos vetados após as manifestações dos órgãos de controle. E, por fim, verificou-se como se deu a aplicação da norma pelos Tribunais de Contas de todo o Brasil. Nessa toada, a parte final do trabalho, buscou identificar, primeiramente, se a lei estava sendo aplicada pelas Cortes de Contas, e, após, se houve a descaracterização de irregularidades de forma desarrazoada pelos órgãos de controle externo, fundada na aplicação da novel legislação. A pesquisa, no entanto, dada sua abrangência nacional, limitou-se a avaliar cinco julgados em cada Corte de Contas, para inferir os efeitos daí surgidos. Diante desses dados, pôde-se concluir que a Lei nº 13.655/2018, em verdade, impingiu verdadeiro ônus argumentativo aos órgãos de controle, os quais passaram a exercer um juízo cognoscitivo verticalizado, aderente aos casos concretos e às circunstâncias que os permeiam. Vê-se da análise que os casos decididos à luz da nova legislação buscaram inteirar-se das circunstâncias factuais com maior profundidade, evitando soluções apriorísticas e padronizadas. As decisões de afastamento de responsabilidades, na maior parte do tempo, ocorreram em razão da correção da irregularidade ou da baixa relevância da conduta praticada, ensejando a conversão da punição pecuniária em uma determinação (obrigação de fazer), posteriormente monitorada, ou ainda, em um alerta ou advertência à gestão. Houve, também, uma maior individualização das penas aplicadas, haja vista que, em diversos casos a Lei nº 13.655/2018 não foi utilizada para afastar penalidades, mas para aplicá-las, segundo a dosimetria prevista em seu artigo 22. Ademais, observou-se que a maleabilidade de certos conceitos, como o de erro grosseiro, balizou a manutenção de responsabilidades, especialmente em casos graves. É que, todos os conceitos inseridos pela norma foram interpretados à luz dos princípios constitucionais e republicanos (como a distinção entre o ressarcimento e a imputação de multa), de onde se extrai que todos os agentes públicos são essencialmente responsáveis (accountable) pelos comportamentos que adotem na prática do respectivo ofício governamental. A adoção dessa premissa, implicou, em diversos casos, sobretudo no Tribunal de Contas da União, na higidez da responsabilização perseguida pelas unidades técnicas. Em arremate, a pesquisa ainda revelou a deficiência de muitos tribunais de contas em permitir o acesso aberto e abrangente a seu acervo decisório, refletido na precariedade de diversos sítios institucionais e mecanismos de pesquisas (quando não, sua ausência), a dificultar que os jurisdicionados e a população em geral tenham acesso a seus julgamentos de modo facilitado. Observou-se, assim, uma disparidade entre os diversos tribunais, tanto em relação à atualização com que aplicam novos regramentos, quanto de sua estrutura informacional a permitir uma ampla e efetiva divulgação de suas decisões, de forma a legitimá-las, frente à sociedade como um todo.

This work studied the Law nº 13.655/2018, assessing whether the expectations of its opponents and its defenders were realized, after about two years of your validity. In this sense, it is important to remember that the normative proposal that culminated in Law nº 13.655/2018 (whose aimed to provide legal certainty and efficiency in the application and interpretation of public law), was object of harsh criticism by the Government Judiciary, Public Prosecutor's Office, Audit Courts and other control bodies, as a possible promoter of impunity and more insecurity in the Public Administration. The dialectical manifestations affirmed, on the one hand, the need to veto the bill (what partially occurred), and the favorable ones, its indispensability for the improvement of public management. With this challenge of investigating whether any of the positions came to achievement, the work sought, based on bibliographic, documentary research and case studies, to verify, in concrete terms, how the application of the norm occurred in recent years, making inferences from of the decisions analyzed, as to the real effect produced by the Law. To this, initially, the work pointed out the reasons that culminated in Law nº 13.655/2018, evaluating the defensive and contrary arguments to the legislation. In the sequence, each one of its prescriptions was analyzed, making comments on its articles, especially, what the authors of the proposal aimed with these prescriptions and the criticisms about those prescriptions. Finally, it was verified how the Law was applied by the Courts of Accounts all over Brazil. In this proposal, the final part of the work sought, in first place, to identify if the law was being applied by the Courts of Accounts, and after this analysis, if there was a lack of characterization of irregularities, unreasonably founded in the application of the new legislation. The survey, however, given its national scope, limited itself to evaluating five decisions in each Court of Accounts, to infer the effects that arose there. Given these data, it could be concluded that Law nº 13.655/2018, in fact, imposed a real argumentative burden to the control bodies, which started to exercise a verticalized and adherent cognitive judgment to the concrete cases and the circumstances that permeate them.It can be seen from the analysis that the cases decided in the light of the new legislation sought to learn more about the factual circumstances, avoiding a priori and standardized solutions. Decisions to remove responsibilities, most of the time, occurred due to correction of the irregularity or to the low relevance of the conduct practiced, giving rise to the conversion of pecuniary punishment into a determination (obligation to do), subsequently monitored, or even, in a warning. There was also a greater individualization of the penalties applied, given that, in several cases, Law nº 13.655/2018 was not used to rule out penalties, but to apply them. Furthermore, it was observed that the malleability of certain concepts, such as gross error, marked the maintenance of responsibilities in severe cases. It is that, all the concepts inserted by the norm were interpreted in the light of the constitutional and republican principles, from which it is extracted that all public agents are essentially responsible (accountable) for the behaviors that they adopt in the practice of the respective government office. The adoption of this premise, implied, in several cases, mainly in the Federal Court of Accounts, in the maintenance of accountability pursued by the technical units. In conclusion, the survey also revealed the deficiency of many courts of accounts in allowing open and comprehensive access to their decision-making collection, reflected in the precariousness of several institutional sites and research mechanisms (when not, their absence), making it difficult for the jurisdictional and population in general have access to their judgments in an easier way. Thus, a disparity was observed between the different courts, both in relation to the update with which they apply new rules, as well as in their informational structure to allow a wide and effectiv.