Federalismo brasileiro e a zona de criatividade do Legislador Constituinte Estadual

Abstract

Este trabalho trata do tema concernente aos limites impostos pela Constituição federal de 1988 às Constituições estaduais e à Lei Orgânica do Distrito Federal. O objetivo é identificar o espaço normativo residual no qual o legislador constituinte estadual pode inovar, afastadas as restrições positivas e negativas impostas pela Constituição federal de 1988, em resposta à seguinte pergunta: qual é a “zona de criatividade” do legislador constituinte estadual? Para isso, empreende-se revisão bibliográfica sobre o tema das limitações à autonomia dos Estados membros, com foco na capacidade de auto-organização dos mencionados entes federados, e pesquisa empírica na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal pós-1988. No bojo da pesquisa são identificadas as normas constitucionais federais limitadoras, que se apresentam em quantidade relevante; a postura do STF no que concerne à demarcação da Federação brasileira, nitidamente restritiva, e a linha de tendência futura da Corte, que se direciona para a manutenção dessa postura limitadora; os âmbitos temáticos constitucionais que sofreram maior interferência da jurisdição constitucional, constatando-se a grande incidência de temas referentes à separação dos poderes e ao arcabouço estrutural e organizacional dos órgãos constitucionais; e a doutrina e as categorias jurídicas que têm impactado as decisões do Supremo Tribunal Federal na limitação ao poder constituinte decorrente, demonstrando-se, de um lado, a relevância do princípio da simetria na resolução dos problemas federativos, e, de outro, a conclusão de que a Corte não costuma amparar sua fundamentação em lições doutrinárias. Após, são examinadas as vinte seis Constituições estaduais e a Lei Orgânica do Distrito Federal, apontando-se quais foram objeto de um maior número de impugnações perante o Supremo e quais são as normas inovadoras de cada uma delas, elaboradas na esfera do que denominamos “zona de criatividade” do legislador constituinte estadual. Constatou-se, em conclusão, que não há espaço para atuação do legislador constituinte estadual nos campos dos direitos de nacionalidade, dos direitos políticos e partidos políticos, do repasse de competências federativas, e em relação às normas que versam sobre a tributação; que há pouco espaço para inovar no âmbito da disciplina dos três poderes e na disciplina de instituições como o Ministério Público, a Defensoria Pública, os Tribunais de Contas e as Procuradorias; que há maior criatividade, mas de forma ainda limitada, no que concerne aos objetivos fundamentais/prioritários do Estado, aos direitos individuais e coletivos e à disciplina da Administração Pública e dos servidores públicos; e que o maior espaço para inovações está na esfera da ordem econômica e social.

This paper examines the theme concerning the limits imposed by the Constitution of the Federative Republic of Brazil 1988 to the State Constitutions and the Organic Law of the Federal District. The main objective is to identify the residual normative space in which the of Member States constituent legislator can innovate, abstracting the positive and negative restrictions imposed by the 1988 Federal Constitution, in response to the following question: what is the “creativity zone” of the Member States constituent legislator? For this purpose, a bibliographical review is carried out on the subject of limitations to the autonomy of the Member States, focusing on the self-organization capacity of the mentioned federated entities, and empirical research on the jurisprudence of the Federal Supreme Court after 1988. In the core of the research, the limiting federal constitutional norms are identified, which are presented in a relevant amount; the posture of the STF regarding the demarcation of the Brazilian Federation, clearly restrictive, and the future trend line of the Court, which is directed towards maintaining this limiting position; the constitutional thematic scopes that suffered greater interference from the constitutional jurisdiction, noting the high incidence of themes related to the separation of powers and the structural and organizational framework of constitutional entities; and the doctrine and legal categories that have impacted the decisions of the Federal Supreme Court in limiting the constituent power of the Member States, demonstrating, on the one hand, the relevance of the principle of symmetry in solving federative problems, and, on the other, the conclusion that the Court does not usually base its arguments on doctrinal lessons. Afterwards, the twenty-six Member States Constitutions and the Organic Law of the Federal District are examined, pointing out which ones were the target of a greater number of lawsuits in the Supreme Court and what are the innovative norms of each one of them, created in the sphere of what we call “creativity zone” of the Member States constituent legislator. It was found, in conclusion, that there is no room for action by the Member States constituent legislator in the fields of nationality rights, political rights and political parties, the transfer of federative competences, and in relation to the norms that deal with taxation; that there is little room for innovation in the discipline of the three powers and in the discipline of constitutional entities and institutions; that there is greater creativity, but in a still limited way, with regard to the fundamental/priority objectives of the State, individual and collective rights and the discipline of Public Administration and public servants; and that the greatest space for innovation is in the sphere of economic and social order.