Competência administrativa ambiental: hipótese da prevalência da ação fiscalizatória supletiva

Abstract

A proteção ambiental ganhou novos contornos com a Constituição Federal de 1988, uma vez que esta reconheceu o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Além disso, como forma de efetivar um federalismo cooperativo em matéria ambiental, a CF estabeleceu ser de competência comum a todos os entes, conforme art. 23, incisos VI e VII, a fiscalização de condutas contra a natureza. Assim, de modo a instrumentalizar a repartição de competências para uma melhor organização, sobretudo da fiscalização ambiental, adveio a Lei Complementar nº 140/2011. Antes da referida lei, a competência comum causava diversos imbróglios, que culminavam em questionamentos judiciais, seja pela lavratura de autos de infração por entes diferentes quanto ao mesmo fato, havendo dupla penalização, ou a ausência de fiscalização em algumas regiões em que não se fazia claro quem devia, de fato, atuar. No entanto, a legislação de 2011, buscou solucionar o conflito de competências na fiscalização ambiental ao estabelecer, em seu art. 17, que o órgão responsável pelo licenciamento ou autorização ambiental é quem deve lavrar o auto de infração e instaurar o processo administrativo correspondente, para apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada, ou autorizada. No entanto, o § 3º do mesmo artigo abriu a possibilidade para que outros entes federativos exerçam o poder de polícia ambiental, criando um potencial para conflitos. Apesar de prever que o auto de infração lavrado pelo órgão licenciador tem prevalência, essa disposição ainda gera controvérsias, tendo, inclusive, sido objeto de recente Decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento da ADI 4.757-DF, cujo entendimento final foi de que deveria prevalecer o auto de infração lavrado pelo órgão originalmente competente para o licenciamento ou autorização ambiental, não excluindo a atuação supletiva de outro ente federado, se comprovada omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória. O problema central da pesquisa, portanto, é: diante da lavratura de dois autos de infração por diferentes esferas sobre o mesmo fato, com sanções divergentes, qual delas deve prevalecer e quem detém a competência para solucionar esse conflito? O questionamento se baseia sobretudo na nova regra criada com o julgamento da ADI 4.757, que propôs nova interpretação, na verdade, modificando o disposto no §3º, art. 17 da Lei Complementar 140/2011. Para superar essas lacunas, foi proposto um Projeto de Lei Complementar, que estabelece parâmetros claros para a atuação supletiva. O objetivo foi delimitar critérios técnicos, como a análise da gravidade do dano ambiental, a complexidade das ações necessárias e a capacidade técnica do órgão originário, orientando a elaboração de relatórios detalhados que justifiquem a necessidade de intervenção. Além disso, prevê-se a obrigatoriedade de comunicação prévia entre os entes envolvidos, o que reforça o diálogo interinstitucional e a cooperação federativa. Ao alinhar a legislação às práticas administrativas, o projeto busca garantir uma fiscalização ambiental uniforme e proporcional, promovendo a segurança jurídica e fortalecendo o federalismo cooperativo.

Environmental protection gained new contours with the Federal Constitution of 1988, as it recognized the fundamental right to an ecologically balanced environment. Moreover, as a means of implementing cooperative federalism in environmental matters, the Constitution established, in Article 23, items VI and VII, that the supervision of environmental violations would be a common responsibility of all federative entities. To better organize the allocation of responsibilities, particularly in environmental supervision, Complementary Law nº 140/2011 was enacted. Before this law, shared responsibilities led to various conflicts, resulting in judicial disputes, whether due to the issuance of infraction notices by different entities for the same fact, causing double penalties, or due to the lack of supervision in regions where the responsible entity was unclear. However, the 2011 legislation sought to resolve these conflicts by establishing in Article 17 that the entity responsible for environmental licensing or authorization must issue the infraction notice and initiate the corresponding administrative process to investigate violations of environmental legislation by the licensed or authorized activity or enterprise. Nonetheless, §3 of the same article allowed other federative entities to exercise environmental police power, creating potential for conflict. While it stipulates that the infraction notice issued by the licensing entity takes precedence, this provision remains contentious and was recently addressed by the Supreme Federal Court in the judgment of ADI 4.757-DF. The Court concluded that the infraction notice issued by the entity originally responsible for licensing or authorization should prevail, but it did not exclude the possibility of supplementary actions by other federative entities if omission or insufficiency in supervision was demonstrated. The central research question, therefore, is: when two infraction notices are issued by different entities for the same fact, with divergent sanctions, which should prevail, and who has the competence to resolve this conflict? This issue particularly arises from the new rule established by the ADI 4.757 judgment, which proposed a reinterpretation, effectively modifying the provisions of §3, Article 17 of Complementary Law 140/2011. To address these gaps, a Complementary Bill has been proposed to establish clear parameters for supplementary actions. The goal is to define technical criteria, such as analyzing the severity of environmental damage, the complexity of necessary actions, and the technical capacity of the original entity, guiding the preparation of detailed reports to justify the need for intervention. Furthermore, the bill mandates prior communication between the involved entities, reinforcing inter-institutional dialogue and cooperative federalism. By aligning legislation with administrative practices, the proposed project aims to ensure uniform and proportional environmental supervision, promote legal certainty, and strengthen cooperative federalism.