Modulação de efeitos em matéria tributária: formatos, expectativas legítimas e cidadania

Abstract

Esta tese aborda a modulação de efeitos no controle de constitucionalidade em matéria tributária, com foco na análise de seus formatos, implicações para as expectativas legítimas dos contribuintes e impacto na cidadania. Por análise de casos, no período de 2007 a 2022, busca-se a existência de formatos preponderantes nas decisões de modulação de efeitos proferidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF), a possibilidade desses padrões gerarem expectativas legítimas aos contribuintes e se os desvios configuram quebra de sua confiança. A partir dessas reflexões, o estudo confirma a existência de formatos predominantes geradores de expectativas. Os desvios dos padrões, analisados sob a ótica da legítima expectativa dos contribuintes, poderão gerar sua quebra na medida de similitude de fundamentos de modulação em casos com formatos de modulação diversos. Apresentou a função e evolução do instituto da modulação de efeitos no controle de constitucionalidade em matéria tributária como construtora do direito. Identificaram-se padrões de modulação entre 2007 e 2019, com marcos temporais próximos às datas da decisão de mérito ou de quando fora liminarmente suspensa a norma declarada inconstitucional, com principais resguardos litígios já ajuizados. No entanto, a partir de 2020, verificou-se um aumento desproporcional da quantidade de decisões e de diversidade de formatos em comparação aos períodos anteriores. Então, analisa-se a relação entre os formatos de modulação de efeitos e a formação de expectativas legítimas dos contribuintes. Observou-se que os formatos preponderantes, verificados até 2019, formaram a base de confiança dos contribuintes, compondo expectativas legítimas, enquanto alguns dos desvios identificados sob os mesmos fundamentos das decisões modulatórias anteriores entre 2020 e 2022 comprometeriam as expectativas dos contribuintes, por desafiar as bases de confiança. Em última etapa, confrontam-se a aplicação do STF do instituto modulação de efeitos com o processo administrativo tributário, discutindo como os formatos atuais e seus desvios podem desestabilizar a confiança dos contribuintes na via administrativa. O que justificaria a necessidade de regulamentação legislativa do instituto da modulação de efeitos para proteger contribuintes que optam pelo contencioso administrativo, evitando a fragmentação do sistema jurídico-tributário. Conclui-se que a modulação de efeitos é essencial para equilibrar segurança jurídica e interesse público, mas requer aplicação criteriosa e uniformidade. A regulamentação legislativa do instituto surge como medida indispensável para assegurar previsibilidade e confiança no sistema tributário, sugere-se um texto de proposta de alteração dos dispositivos legais que instituíram a modulação de efeitos. A tese reforça a importância de critérios transparentes e fundamentação robusta para fortalecer a cidadania tributária e legitimidade do sistema jurídico.

This dissertation addresses the issue of temporal modulation of effects in constitutional review within tax matters, with a focus on analyzing its formats, implications for taxpayers’ legitimate expectations, and its impact on tax citizenship. Through case analysis covering the period from 2007 to 2022, the study seeks to identify prevailing formats in the Supreme Federal Court’s (STF) rulings on modulation of effects, whether such patterns may give rise to legitimate expectations on the part of taxpayers, and whether deviations from these patterns constitute a breach of taxpayer trust. The findings confirm the existence of predominant formats capable of generating expectations. Deviations from these standards, when assessed from the standpoint of taxpayers’ legitimate expectations, may amount to a breach of trust, particularly when the same legal rationale underlies decisions with distinct modulation formats. It initially presents the function and evolution of the modulation of effects in constitutional tax review as a mechanism for the construction of legal norms. Patterns of modulation between 2007 and 2019 were identified, marked by timeframes close to either the date of the merits judgment or the date on which the challenged norm was preliminarily suspended, with primary protection afforded to lawsuits already filed. However, from 2020 onwards, a disproportionate increase in the number of decisions and variety of modulation formats was observed, diverging significantly from prior periods. Subsequently, the study examines the relationship between the modulation formats and the formation of legitimate expectations by taxpayers. It is observed that the prevailing formats up to 2019 formed a reliable basis for taxpayer confidence, fostering legitimate expectations, whereas some of the post-2020 deviations—despite relying on the same legal grounds as prior decisions— undermine those expectations by challenging their foundational premises. In its final section, the dissertation compares the STF’s application of the modulation of effects with the tax administrative procedure, discussing how the current formats and their inconsistencies may destabilize taxpayer confidence in administrative avenues. This concern justifies the need for legislative regulation of the modulation of effects, with the aim of protecting taxpayers who choose the administrative route and avoiding fragmentation of the tax legal system. The dissertation concludes that the modulation of effects is essential to balancing legal certainty with the public interest, but requires careful and consistent application. Legislative regulation of the doctrine emerges as a necessary measure to ensure predictability and trust in the tax system. A draft amendment to the current statutory provisions governing the modulation of effects is proposed. The thesis reinforces the importance of transparent criteria and well-founded reasoning in order to strengthen tax citizenship and enhance the legitimacy of the legal system.