Dano ao erário no âmbito dos Tribunais de Contas: um estudo sobre a prescrição da pretensão ressarcitória

Abstract

A presente dissertação investiga a prescrição da pretensão ressarcitória no âmbito dos Tribunais de Contas do Brasil, com base nos entendimentos jurisprudenciais firmados pelo Supremo Tribunal Federal (STF) e nas normas produzidas por cada uma dessas Cortes. O tema central parte da constatação de que, apesar do reconhecimento da prescrição da pretensão ressarcitória após a consolidação do Tema 899 da repercussão geral, não há, por exemplo, uniformidade quanto aos critérios de contagem do prazo, causas interruptivas, marcos iniciais e efeitos dessa prescrição entre os 33 Tribunais de Contas existentes. A pesquisa teve como recorte principal as decisões proferidas pelo STF entre 2008 e abril de 2025, sendo objeto de estudo 83 acórdãos que abordam direta ou indiretamente o tema. Embora a finalidade principal fosse estudar exclusivamente a prescrição da pretensão ressarcitória, a análise abrangeu também a prescrição da pretensão punitiva, pois, com o reconhecimento pleno da prescrição nos processos de controle externo, passaram a ser aplicadas as mesmas normas para as duas situações. Nesse contexto, constatou-se que, embora o STF tenha superado o entendimento da imprescritibilidade anteriormente firmado no MS 26.210/DF, a jurisprudência atual ainda se mostra instável e, em muitos pontos, contraditória. Divergências marcantes foram identificadas, sobretudo quanto às causas interruptivas da prescrição e aos marcos iniciais, sem que houvesse, até o momento, definição clara e consolidada da Suprema Corte. Paralelamente, os Tribunais de Contas têm adotado normas internas e leis estaduais, mas essas regulamentações revelam um cenário fragmentado, com soluções distintas para situações semelhantes. A análise das práticas adotadas pelos Tribunais de Contas mostrou que, apesar do esforço para se alinharem às decisões do STF e aos princípios da simetria, isonomia e segurança jurídica, as divergências permanecem relevantes e impactam diretamente na efetividade do controle externo e na previsibilidade das decisões. Por meio do cenário apresentado sobre a atuação dos Tribunais de Contas do Brasil, também foi possível extrair os fundamentos constitucionais do STF que as Cortes de Contas estão utilizando para decidirem sobre o tema. A hipótese de pesquisa foi confirmada: é imprescindível que os Tribunais de Contas atuem de forma conjunta e proativa para construir uma solução normativa comum, seja por meio de uma lei nacional ou da harmonização das legislações estaduais. A pesquisa foi desenvolvida a partir de uma abordagem qualitativa, com base em levantamento jurisprudencial, normativo e documental, articulando a vivência prática da autora com a fundamentação teórica e constitucional do tema. Como resultado, além de identificar os pontos pacificados, omissos e controvertidos, foram apresentadas diretrizes propositivas para a construção de uma normativa uniforme, com base técnica e diálogo institucional, visando a superar o atual cenário de incertezas.

This dissertation investigates the statute of limitations for restitution claims within the scope of the Courts of Accounts in Brazil, based on the case law established by the Federal Supreme Court (STF) and the regulations issued by each of these Courts. The central theme stems from the observation that, despite the recognition of the statute of limitations for restitution claims following the consolidation of General Repercussion Topic 899, there is no uniformity, for example, regarding the criteria for calculating the time limit, interruptive events, initial time markers, and the effects of such limitation among the 33 existing Courts of Accounts. The main focus of the research was the decisions issued by the STF between 2008 and April 2025, with 83 rulings directly or indirectly addressing the topic under study. Although the primary aim was to exclusively examine the statute of limitations for restitution claims, the analysis also encompassed the statute of limitations for punitive claims, since, with the full recognition of limitation periods in external control processes, the same rules began to apply to both situations. In this context, it was found that although the STF has overruled the previous understanding of imprescriptibility established in MS 26.210/DF, the current case law still appears unstable and, in many aspects, contradictory. Notable divergences were identified, especially regarding the interruptive causes of the statute of limitations and the initial time markers, with no clear and consolidated definition from the Supreme Court to date. In parallel, the Courts of Accounts have adopted internal regulations and state laws, but these rules reveal a fragmented landscape, with different solutions for similar situations. The analysis of practices adopted by the Courts of Accounts showed that, despite the effort to align with STF decisions and the principles of symmetry, equality, and legal certainty, the divergences remain significant and directly affect the effectiveness of external control and the predictability of decisions. Through the scenario presented regarding the performance of the Courts of Accounts in Brazil, it was also possible to identify the constitutional foundations of the STF that these Courts are using to decide on the matter. The research hypothesis was confirmed: it is essential that the Courts of Accounts act jointly and proactively to build a common regulatory solution, either through a national law or through the harmonization of state legislation. The research was developed using a qualitative approach, based on a jurisprudential, normative, and documentary review, linking the author's practical experience with the theoretical and constitutional foundations of the subject. As a result, in addition to identifying settled, omitted, and controversial points, the study proposed guidelines for constructing a uniform regulation, based on technical criteria and institutional dialogue, aiming to overcome the current scenario of uncertainty.