A exigência de dolo específico para a caracterização do ato de improbidade e o seu impacto nos processos administrativo-disciplinares dos entes federados brasileiros

Abstract

A Lei nº 14.230/2021 alterou profundamente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), deixando claro o seu caráter eminentemente repressivo e, quanto ao elemento subjetivo do injusto de improbidade, houve expressa revogação da modalidade culposa e, relativamente ao tipo doloso, estabeleceu-se a exigência do dolo direto (a mera voluntariedade do agente não é apta à comprovação do dolo) e, mais ainda, no art. 11, § 1º, criou-se um elemento objetivo normativo do tipo de improbidade, consistente na finalidade de “obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade” (que muitos chamam de exigência de dolo específico). Também foi introduzido o § 2º ao art. 11, da Lei nº 8.429/1992, a determinar, enquanto norma geral da União, que o elemento objetivo normativo do tipo é condição que se aplica em qualquer esfera de punição da improbidade. Especificamente, a análise do impacto de tal exigência no âmbito dos processos administrativos disciplinares dos Entes Federativos constitui-se no objeto da presente pesquisa, que inicia percorrendo a dogmática sobre a competência para legislar sobre improbidade. Perpassa pela análise do elemento subjetivo do injusto de improbidade antes e depois do advento da Lei nº 14.230/2021. Analisa, pormenorizadamente, o tratamento da improbidade nos processos disciplinares da União (regido pela Lei nº 8.112/1990) e em todas as leis específicas dos Estados e do Distrito Federal. E conclui que, agora, é condição de validade do sancionamento administrativo de servidor, pela prática de ato de improbidade, que seja comprovado o elemento objetivo normativo do tipo doloso, conforme art. 11, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.429/1992.

Law No. 14,230/2021 profoundly amended the Administrative Improbity Law (Law No. 8,429/1992), making clear its eminently repressive nature and, as to the mens rea element of the offense of improbity, expressly repealed the negligent modality. With respect to the intentional offense, it established the requirement of direct intent (mere voluntariness on the part of the agent is insufficient to prove intent) and, moreover, in Art. 11, §1, created an objective normative element of the improbity offense, consisting of the purpose of “obtaining an undue advantage or benefit for oneself or for another person or entity” (which many describe as a requirement of specific intent). Paragraph 2 was also added to Art. 11 of Law No. 8,429/1992 to determine, as a general federal rule, that this objective normative element of the offense is a condition applicable in every sphere of improbity punishment. Specifically, this research examines the impact of that requirement on administrative disciplinary proceedings within the Federative Entities. It begins by surveying the doctrinal debate on the competence to legislate on improbity; then analyzes the mens rea of the improbity offense before and after the advent of Law No. 14,230/2021; and provides a detailed assessment of how improbity is addressed in the Union’s disciplinary proceedings (governed by Law No. 8,112/1990) and in the specific statutes of all States and the Federal District. It concludes that, henceforth, the validity of administratively sanctioning a servant for an act of improbity depends on proof of the objective normative element of the intentional offense type, pursuant to Art. 11, §§1 and 2, of Law No. 8,429/1992.