O problema da falta de transparência das “emendas pix” no orçamento constitucional brasileiro

Abstract

Esta pesquisa buscou investigar a transparência na execução orçamentária e financeira das transferências especiais (“emendas PIX”), que é uma das formas de executar as emendas individuais dos parlamentares no orçamento. O mecanismo funciona como uma doação de recursos da União para estados e municípios a critérios de deputados federais e senadores. A pergunta levantada a partir da literatura sobre o tema é: as transferências especiais (“emendas PIX”) garantem adequadamente o princípio constitucional da transparência? Para investigar o tema foram utilizadas como fontes de pesquisa a bibliografia do direito financeiro, das finanças públicas e da administração pública, bem como as Resoluções sobre o funcionamento da Comissão Mista de Orçamento - CMO no âmbito do Congresso Nacional, os planos plurianuais, as leis de diretrizes orçamentárias, as leis orçamentárias anuais e a Constituição Federal de 1988, além de dados de execução orçamentária e financeira. A pesquisa teve como objetivo explicar quais são os problemas já identificados pela literatura sobre a falta de transparência nas transferências especiais (“emendas PIX”), bem como propor alterações na execução orçamentária para melhorar a transparência fiscal dessas emendas. Do total de R$ 20,5 bilhões de transferências realizadas nessas emendas, houve prestação de contas de apenas R$ 933 milhões, o que corresponde a menos de 5%. Para piorar a questão, no primeiro ano (2000), apenas 6,4% das emendas individuais foram executadas por meio das transferências especiais, em 2023, o percentual saltou para 32,4%. Os dados investigados também mostram que os critérios de distribuição não são transparentes e equilibrados, no mesmo estado alguns municípios receberam mais de R$ 4,5 mil per/capita de transferências especiais (“emendas PIX”), enquanto outros menos R$ 1 per/capita, tudo sem justificativas adequadas pelos parlamentares. A pesquisa conclui que ajustes na formulação e/ou na execução das transferências especiais (“ emendas PIX”) são apenas paliativos, tendo em vista que a falta de vinculação dessas emendas com o planejamento federal realizado pelo PPA a tornam incompatíveis com os ditames constitucionais de transparência, tendo em vista a autonomia que estados e municípios possuem sobre os recursos recebidos, e a consequente falta de vinculação com as políticas públicas votadas e aprovadas pelo Congresso Nacional.

This research sought to investigate transparency in the budgetary and financial execution of special transfers (“PIX amendments”), which is one of the ways to execute parliamentarians’ individual amendments to the budget. The mechanism works as a donation of resources from the Union to states and municipalities at the discretion of federal deputies and senators. The question raised from the literature on the subject is: do special transfers (“PIX amendments”) adequately guarantee the constitutional principle of transparency? To investigate the topic, the bibliography of financial law, public finances and public administration were used as research sources, as well as the Resolutions on the functioning of the Mixed Budget Commission - CMO within the scope of the National Congress, the multi-annual plans, the laws budget guidelines, annual budget laws and the 1988 Federal Constitution, in addition to budget and financial execution data. The research aimed to explain the problems already identified in the literature regarding the lack of transparency in special transfers (“PIX amendments”), as well as to propose changes in budget execution to improve the fiscal transparency of these amendments. Of the total of R$20.5 billion in transfers made in these amendments, only R$933 million was accounted for, which corresponds to less than 5%. To make matters worse, in the first year (2000), only 6.4% of individual amendments were executed through special transfers, in 2023, the percentage jumped to 32.4%. The data investigated also shows that the distribution criteria are not transparent and balanced, in the same state some municipalities received more than R$4,500 per/capita from special transfers (“PIX amendments”), while others received less R$1 per /capita, all without adequate justifications by parliamentarians. The research concludes that adjustments in the formulation and/or execution of special transfers (“PIX amendments”) are only palliative, considering that the lack of linkage of these amendments with the federal planning carried out by the PPA makes them incompatible with the constitutional dictates of transparency, given the autonomy that states and municipalities have over the resources received, and the consequent lack of connection with public policies voted on and approved by the National Congress.